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　　上海市“十二五”規劃《綱要》提出，“創新驅動、轉型發展”是上海在更高起點上推動科學發展的必由之路。從區域競爭的視角出發，德國近20年的產業集群創新轉型之路，對上海產業轉型，可以提供一些新思維、新啟示。 　　
　　根據邁克爾·波特（MichaelPorter）提出的區域競爭力理論中產業集群及政府集群策動的概念，即同一地理區域內，相關聯的產業群體定義為“集群”。后有學者將由政府頒布和實施一系列針對性的政策，吸引集群內的企業、科研機構等其他主體參與的活動過程，定義為“政府集群策動”。據統計，目前政府集群策動已經成為發達國家產業政策、區域政策、創新政策的核心部分。德國聯邦政府于1995年第一次在全國范圍內開展集群策動——推行BioRegio（生物區）計劃，全面地促進了德國生物技術產業化發展。這之后的十多年間，連續的集群策動在德國陸續進行，取得了有效成果。與歐洲其他發達國家相比，德國的集群策動更具有科學性、繼承性和演變性。 　　
　　德國集群策動的背景透析 　　
　　北京大學的王緝慈教授曾提出，政府集群策動可以由國家中央政府發動的全國層面的政策規劃實施，也可以是地方政府針對地域產業特點發動的地方層面的政策規劃實施。從1995年至今，德國政府從國家層面連續發動了三次大的集群策動，即BioRegio計劃、InnoRegio（創新地區）計劃和GA-networking（GA網絡）計劃，每個計劃都具有其時代特色。 　　
　　1.《生物技術2000計劃》孕育出的BioRegio計劃 　　
　　BioRegio計劃的制定和實施是為了振興20世紀80年代德國生物技術產業。相對于其他西方發達國家，德國發展現代生物技術的歷史并不長，但是德國對生物技術歷來都比較重視。然而，20世紀80年代，德國在生物技術產業化方面已明顯落后于英國和美國。據分析，主要原因有：德國社會各界對現代生物技術的潛在風險與安全保障存在巨大的疑慮，迫使政府制訂了較嚴格的法律法規限制許多與生物技術相關的研究及商業化運作；德國的研究機構、大學和企業及政府部門之間彼此孤立、缺乏聯系。盡管德國在生物技術方面具有一定優勢，但各類集群主體相對孤立的現狀使得德國生物技術產業化程度較低；風險資本未得到充分的發揮。生物技術產業的高風險性和商業銀行投資的低風險性之間的矛盾，致使生物技術企業能在德國資本市場所獲得的資金極其有限。資金的匱乏也制約著德國生物技術企業的發展。 　　
　　針對上述問題，德國政府開始大力宣傳生物技術，通過政府諸多的激勵措施導向，德國生物技術得以高速發展，民眾意識也有了轉變。1990年，德國聯邦政府譜寫了未來十年的生物產業規劃——《生物技術2000計劃》。1995年啟動的BioRegio計劃是《生物技術2000計劃》的具體實施方案，也是德國生物技術發展的關鍵計劃。 　　
　　2.東、西地區發展失調下的InnoRegio計劃 　　
　　與振興德國生物技術產業的BioRegio計劃不同，InnoRegio計劃為了平衡德國東、西部地區的經濟發展，力圖通過創新提升東部地區企業的創新能力。德國統一后，東部地區得到政府的重點財政支持，經濟水平得到全面提升。東部企業與西部相比，研發能力較弱、規模較少、無明顯的競爭優勢，再加上政府對東部的資助逐年減少，制約著東部中小企業的發展。為了持續發展德國東部產業，激發東部企業的創新能動性，走上自我發展的道路，InnoRegio計劃應運而生。 　　
　　3.區域過度競爭下的GA-networking計劃 　　
　　BioRegio計劃促進了德國產業的集聚發展；InnoRegio計劃激發了德國東部企業的創新精神。然而，大量集群策動也帶來了德國區域過度競爭和政府資源的浪費。在此背景下，GA-networking計劃在全國開展，旨在協調德國產業集群之間的競爭和合作，形成集群之間的合作網絡，實現對集群的高效管理。 　　
　　德國集群策動的演化路徑 　　
　　與歐洲其他國家不同，德國政府集群策動更具有科學性和戰略性。德國集群策動的演化路徑遵循了集群的一般客觀發展規律，即從單個的集群內部主體間的合作到集群整體的創新，從單個的集群創新轉型到集群之間的合作。首先，德國政府通過BioRegio計劃及其后續的BioProfile（生物態勢）計劃促進集群的產生和初步發展。盡管BioRegio計劃是以發展生物技術產業為主，但后續的BioProfile計劃傳承了BioRegio計劃的實施經驗，帶動了德國其他高科技產業的全面發展，促進產業的集聚。然而，德國產業的蓬勃發展也無法掩飾東部地區相對落后的經濟。為了實現國家的整體經濟發展，發展東部地區產業經濟迫在眉睫。1999年，德國政府以區域創新理論為指導，在東部地區實施了InnoRegio計劃，通過創新網絡激發中小企業的創新能動性，從而促進集群主體間的合作。作為InnoRegio計劃的后續計劃，創新區域增長極計劃（InnovativeRegionalGrowthPoles）將InnoRegio計劃的經驗傳播到全國地區，以“自下而上”的方式帶動了全國經濟的全面發展。這段時間，德國傳統產業集群成功轉型成為創新集群，區域競爭力得到持續有效的發展。20世紀末至21世紀初是德國集群策動蓬勃發展的時期。然而，大量集群策動也帶來了德國區域間的過度競爭和政府資源的浪費。2005年，政府發動的GA-networking計劃在深化了集群策動的同時，重點對集群進行有效的管理，關注集群核心區域與集群外延區域的合作聯盟，通過核心區域帶動外延區域的發展，擴大集群影響范圍。由于目標的不同，BioRegio計劃、InnoRegio計劃、GA-networking計劃的集群策動生命周期各具特色（見圖）。 　　
　　1.BioRegio計劃的生命周期及成效 　　
　　1995年德國聯邦政府發動的BioRegio計劃，是以提升生物技術企業研發能力，深化生物技術產業化發展，將德國生物技術產業發展成歐洲第一為目標。針對德國生物技術產業化程度較低、風險資本的匱乏等問題，BioRegio計劃以資金資助的方式，培養發展4個區域內的企業研發能力，促進生物技術產業化。與其他歐洲發達國家不同的是，BioRegio計劃的生命周期更富有科學性、獨特性、協調性、繼承性和演變性。 　　
　　1）制定的科學性 　　
　　BioRegio計劃不是憑空想象的，它是以20世紀80年代經濟合作與發展組織（OECD）發布的生物技術將會在未來經濟中扮演極其重要角色的報告和區域經濟學理論為基礎，即知識密集型企業將在某個特定的地理位置集聚，此區域具有獨特的勞動力、資本市場及相關配套的服務機構。 　　
　　2）實施方式的獨特性 　　
　　與傳統的政府規劃發展某個地區不同，德國聯邦政府在BioRegio計劃以競爭選拔的方式選擇策動地區。德國聯邦政府通過9條指標對參選的17個地區/地區聯盟的策動方案進行評估。這9條指標強調區域內主體間的聯系、區域競爭力以及策動方案的可行性。競爭出來的4個地區/地區聯盟在生物技術、企業規模等都處于德國國內領先水平。通過競爭得到政府資助比直接獲得政府資助，集群策動更能獲得好的效果。 　　
　　3）聯邦政府主導與區域經濟自主發展的協調統一性 　　
　　自上而下的政策實施與自下而上的區域發展具有一定的矛盾。區域的發展離不開政府的政策支持，但是政府過度干預區域的發展，反而會帶來適得其反的后果，重則制約區域經濟。然而，在BioRegio計劃實施中，政府自上而下的管理方式與區域自下而上的發展方式得到了統一。在整個作用期中，德國聯邦政府只在前期對17個參選集群策動項目進行選擇的時候進行干預，在后期僅是資助區域集群策動項目的實施。
　　4）計劃的繼承性與演變性
　　 　　2000年，柏林、慕尼黑生物技術產業中心的建成也標志著BioRegio計劃進入成熟期。同年，德國聯邦政府也停止了對其的資金資助。然而，這并不意味著集群策動的完全結束。次年，德國聯邦政府通過BioProfile計劃，將在生物技術產業化的經驗傳承到全國其他高新技術產業化發展上。 　　
　　5）策動的成效 　　
　　短短5年之間，BioRegio計劃打破了德國傳統產業結構，構建出以研發為支柱的新型產業，從而促進生物技術產業等高科技產業集群的產生及發展。據相關部門統計，BioRegio計劃的實施帶來了生物技術企業數量的激升，生命科學核心企業從1995年的75所上升到1998年的222所；同時，也豐富了生物技術的投資市場，風險資金從1996年的7500萬馬克上升到1998年的42500萬馬克，為德國高科技產業的未來發展創造了良好的軟環境。 　　
　　2.InnoRegio計劃的生命周期及成效 　　
　　1999年，德國聯邦教育與研究部（BMBF）針對德國東部地區中小企業數量多、研發差、創新低等特點，制定實施了BioRegio計劃。該計劃試圖通過構建中小企業創新網絡，提升區域競爭力，培養德國東部地區中小企的創新能力，擺脫對德國聯邦政府財政扶持的依賴。 　　
　　InnoRegio計劃在形式上更多繼承了BioReio計劃。與BioRegio計劃相同，InnoRegio計劃的制定也離不開學術理論的支持。它是建立在“創新網絡是保持企業長期競爭優勢的有效方法”、“采用構建創新網絡促進集群發展，更重要的是要發揮集群內主體的能動性”、“創新集群主體顯性知識與隱性知識轉化路徑”理論的基礎上。在實施方式上，同樣采用了區域項目選拔的方式，對444個參選地區及項目進行評估，最終選出25個具有創新網絡萌芽地區（實際23個項目參與了策動）。在政府主導和區域經濟自主發展方面，2005年之前，InnoRegio計劃協作機構共資助1.1億歐元（其中5000萬歐元屬于私有投資），監管對各地區集群策動的實施，鼓勵構建“產學研”一體化模式，形成創新網絡。隨著各地區集群策動逐步成熟，2005年之后，德國經濟研究所對集群策動的實施過程的經驗進行總結，及時上報德國聯邦教育與研究部。同年，德國聯邦政府繼承和延續了InnoRegio計劃的經驗，制定出創新區域增長極計劃，積極鼓勵德國東部更多的地區實施“自下而上”的策動。 　　
　　截至2002年，InnoRegio計劃促使23個創新網絡的形成，其中包括4個服務網絡、6個生產網絡、4個研究網絡和9個非正式交流網絡。王緝慈教授據研究發現，集群創新最大的動力來源，不是集群主體之間的正式交流，而是非正式交流。創新網絡的形成帶來了德國東部中小企業的迅猛發展。據相關部門統計，截至2002年，參與計劃實施的30%的中小企業的經濟效益高于同年全國企業平均水平；參與企業普遍認可集群創新網絡更有利于提升研發能力，其中20%的企業通過創新網絡獲得高額效益。集群內部主體之間的信任度得到提升，更有利于集群內部的非正式交流，促進創新網絡形成。然而，據相關專家深入研究發現，InnoRegio計劃也存在不足，主要是在網絡組織模式過于呆板，缺乏靈活性，不利于知識的溢出。 　　
　　3.GA-networking計劃的生命周期及成效 　　
　　GA-networking計劃的產生是基于前期BioRegio計劃帶來了德國產業集聚發展和InnoRegio計劃激發了德國東部企業的創新精神。這期間，國家層面4個集群策動的啟動和地區層面30多個策動項目的實施勢必會帶來資源分配的重復浪費。為了協調項目實施、合理分配資源、避免過度競爭和擴大集群影響力，2005年區域合作經濟結構聯合促進工作組（GA）組織實施了GA-networking計劃。 　　
　　與前期BioRegio計劃、InnoRegio計劃不同，GA-networking計劃是對集群的有效管理。區域合作經濟結構聯合促進工作組形成專門的集群管理機構，負責協調集群之間的合作與競爭，同時通過集群核心區域和外延區域的合作，試圖帶動集群周邊經濟的發展。目前，由于實施未完成，還未能對該策動進行效果評估。 　　
　　對上海產業創新的新啟示 　　
　　上海的工業基礎好，對外開放程度高，科技與人才資源富集，但其在產業轉型升級過程中仍存在路徑依賴、創新環境不完善、體制機制障礙等困難。通過以上對德國集群策動的考察，可以從中獲得如下一些對上海具有借鑒意義的啟示。 　　
　　第一、上海市政府應發動具有連續性、演變性、戰略性的集群策動。2009年，上海市政府有關部門對上海各區縣產業集群發展情況、潛在問題進行了深入調研，但未能從戰略高度制定連續性、演變性、戰略性的集群策動計劃。集群策動的連續性、演變性、戰略性是德國保持持續區域競爭力的根本原因。上海市政府有關部門應“目光長遠”，以“十二五規劃”為綱，針對目前及未來可能出現的區域經濟問題，探索出一條連續性、演變性、戰略性的集群策動演變路徑。 　　
　　第二、發動集群策動應“長短結合”。在制定中長期集群策動計劃的同時，還要考慮集群策動的生命周期問題。筆者認為集群策動的生命周期不應過長，一般5-6年即可。首先，集群策動是引導性政策實施，周期不應過長。其次，過長的集群策動會導致資源的浪費。德國已完成的BioRegio計劃與InnoRegio計劃，實施10年，共資助2億歐元。以實施時間較長的日本產業集群計劃為例，僅僅在2005財政年度，就花費了4.8億歐元。最后，國家過度的資助反而會導致企業創新動力下降。集群策動周期較長、資助增加反而會導致企業對政府財政資助具有很強的依賴性，創新動力下降。 　　
　　第三、集群策動應突出重點，初期要通過項目競爭選擇重點發展地區。因為，通過競爭得到政府資助比直接獲得政府資助，集群策動更能獲得好的效果。區域集群策動方案競爭的過程，也是集群內政府、企業等主體了解政府集群策動目的和方式的過程。此外，區域集群策動方案的競爭也具有一定的戰略意義。集群策動具有風險性，集群策動的失敗也有可能阻礙區域產業經濟的發展。在競爭中獲選的往往是競爭力水平較高的地區，其抗風險能力強，能夠承受集群策動失敗帶來的負面影響。 　　
　　第四、在集群策動作用期，上海市政府主導與各區自主發展要協調統一。國內許多學者一直以來強調政府要以“自下而上”的方式制定實施政策。筆者認為這有悖于政府管理的職能。將政府主導與區域自主發展相協調統一，是集群策動實施的首要問題。德國BioRegio計劃與InnoRegio計劃為我們提供了一種新的思維。策動作用期的前期，政府主導性強，上海市政府應按照策動原則，資助競爭得勝的各區集群策動項目；后期，各區政府自主性強，上海市政府僅僅資助的方式，輔助各區政府實施策動項。 　　
　　第五、集群策動資金應多樣化，應提升策動資金中的私有成分，不應過多依賴上海市政府資助。德國BioRegio計劃、InnoRegio計劃和GA-networking計劃中所資助的資金30%以上來自私有部門或個人。目前，上海市政府資助的項目，其資金大部分來自于政府。政府資金的大量投入長期下去勢必影響集群內集群中風險投資主體的投資主動性，導致企業更多依賴政府資金補貼，喪失競爭積極性，最終“拖垮”政府的財政。集群策動的資金要尋求一條可持續發展的道路，不能僅靠政府補貼，要開拓未挖掘的社會閑散資金。 　　
　　第六、堅持走“產官學”一體化的道路，促進創新網絡的形成。對“產官學”模式的研究和實踐已經具有很長的歷史了。從三重螺旋模型的提出到“產官學”的實踐，無論是歐洲還是亞洲發達國家，絕大部分的集群策動實施過程是策動主體通過構建“產官學”一體化模式，形成創新網絡，從而提升集群的創新能力。“產官學”一體化是上海市實現自主創新的必經之路。 　　
　　第七、集群策動要充分調動行業協會的作用。作為政府、企業之間的“潤滑劑”，行業協會在集群策動中發揮了巨大的促進作用。“后危機時代”下，為了促進上海中小企業自主創新，各級政府要調用行業協會的各種職能，促進企業之間的良性競爭與合作。然而，目前上海市各級行業協會的積極性并沒有被調動起來，究其根本是早期產業發展更著重于產品制造，而非企業之間的合作與研發，這使得行業協會的溝通、協調和監督職能無法發揮。上海市政府在進行集群策動時，應重點調動上各級各個行業協會的積極性，在領頭企業的號召和政府資助下，行業協會可以采取以下措施：組織論壇、研討會、技術洽談會等會議；參加產品展銷會等活動；建設公共信息平臺等方式，促進成員企業之間的信息共享以及與其他區域的相關產業集群的信息交流。